防范地方融资平台风险的对策研究

　　一、地方融资平台风险的表现和本质
　　（一）地方政府债务风险的表现
　　地方政府债务风险的表现包括：财力与支出责任不匹配，地方政府收不抵支；举债权利与偿债责任时空分离，形成债务内在扩张机制；地方政府性债务监管乏力，债务规模难以合理控制。
　　地方政府融资平台公司的资本金来源主要依靠划拨土地、股权、国债、规划收人等，企业注册资本金比例很小，实收资本中现金和可变现资产也不多，融资渠道主要是向银行贷款。为此，给银行带来还贷风险。
　　地方融资平台公司在2009年到2011年间，投向公共设施管理业的信贷资金占比始终维持在50%以上的较高水平。考虑到公共设施管理业具有建设周期长、收益低的特点，如何保证商业银行贷款按期归还便成为问题。
　　当前地方政府大部分项目采用的是城投模式，即注册一个公司放很少的钱进去，然后到银行贷款。这个模式的脆弱之处在于，它是期望于土地实现预期价值支持还贷。当前，房地产市场调控效果已经显现，土地流拍接踵而来，一旦地价下跌，风险必将依次到来。
　　一些融资平台公司存在法人治理结构不完善，内部管理不规范，资本金到位率低等问题，盈利能力弱。2010年度有1734家出现亏损，占全国融资平台公司总数的26%。
　　审计署2012年1月4日发布2012年第1号公告显示，1319.8亿元债务资金未及时安排使用问题，相关地方通过抓紧项目前期准备、合理加快工程进度、理顺资金审批手续、及时归还等措施，整改到位1017.47亿元。还查出违规为464.75亿元债务提供担保，融资平台公司违规抵押或质押取得债务资金731.53亿元，351亿元债务资金被投向资本市场、房地产和"两高一剩"（高能耗、高污染、产能过剩）项目，以及融资平台公司虚假出资、注册资本未到位等问题。
　　目前，在10万亿元的地方债务中，用土地出让金还债的差不多占到了10万亿元的约1/4。如果土地卖不出去，或者土地出让金下跌，就可能会影响到2.5万亿元的偿债。
　　从地方债务的结构看，50%债务来自中西部地区。这些地方政府财政偿债能力较差，完全靠其自身财力还款存在一定的困难。
　　（二）地方融资平台风险的本质
　　著名学者秦池江指出："政府融资平台本质上还是政策性融资，或者是政府干预下的融资；由此形成的债务是政府的预算超支或者是政府名义承担的债务。按照国家预算法的规定，地方政府的财政赤字应该由中央政府控制和调整；按照金融法规的要求，银行不能向政府机构提供贷款，政府机构提供的担保也不具有法律效力。所以说，地方政府平台存在着国家法律和金融制度上的隐患，如果长此下去，既不符合经济体制改革和法制社会建设的方向，也会干扰国家经济的可持续发展和良性运行"。笔者则认为，地方政府融资平台本质是地方政府债务的变通方式，当融资平台无力偿债时将转化为地方政府的直接债务。
　　二、防范风险的对策与建议
　　1对地方政府举债应制定地方财政法，依法管理好地方财政收支和举债还债问题。
　　地方融资平台风险，实质是地方财政支大于收的举债问题。从美国、日本、巴西、俄罗斯等国家看，均有《地方财政法》或《财政责任法》或《地方政府财政基础法》等，以依法管理地方财政收支和财政举债还债问题。我国为了有效防范地方财政举债风险，也应借鉴国外经验，立法部门及早制定地方财政法，依法管理地方财政举债还债问题。
　　2严格地方财政预算管理和审批建立规范的举债融资机制，以防范地方财政赤字过大，发生债务危机。
　　从西方国家来看，比如美国，各州的宪法或法令都要求实施平衡预算规则，其中35个州的平衡预算法令要求预算执行中出现的赤字必须在财政年度末期予以消化，禁止结转到下一年度。还有10个州虽允许政府年末有赤字，但必须反映在下一个财政年度的预算中，并确保能够偿还。在日本，地方政府发行债券有严格的审批制度和具体的程序。《地方自治法》对债券的发行方式、利率、偿还方式等有详细的规定。地方政府发行债券必须经过都道府县知事的许可、向省申报和大藏省统一分配发债额度的程序。为此，我国财政部应对地方政府债务收支分类纳入预算管理。对地方财政预算必须进行严格管理和审批。对地方财政赤字、发债程序和地方融资平台融资规模，实行统一分配发债额度和融资规模额度。对于没有可靠还债资金来源的发债或融资，一律不予批准。对省市政府举债计划，财政部汇总后须报请国务院批准。
　　3规范的信息披露制度和风险预警机制是防范地方政府债务风险和地方融资平台风险的有效措施。
　　比如巴西，地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况，每4个月须发布债务报告。如果地方政府在8个月内的宽限期内未能将债务规模调整到法律规定的限额内，则将进入财政部公布的黑名单。为此，我国也必须要建立公开、透明的信息披露制度和风险预警机制，以防范地方政府的债务失控和地方融资平台的失控。遏制融资平台和地方政府过度举债，还可采取使地方政府隐性债务显性化的方式，以强化地方政府的预算约束。
　　4建立完备的偿债保障机制是防范地方政府债务风险和地方融资平台风险的有效措施。在日本，地方政府能以税收收入作为其发债的担保，地方政府每年须按照债务余额的1/3提取偿债准备金。我国地方政府偿债高峰期将集中到来，而偿债能力却不足。在全国超过10万亿元的地方政府债务中，有超过五成最近三年到期。但由于一些债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配，随着偿债高峰临近，部分地方政府存在偿债风险。为此，借鉴日本建立偿债保障机制的经验，我国地方政府也应建立完备的偿债保障机制，才能切实应对偿债高峰期的到来。
　　5防范地方融资平台风险，必须建立地方政府债务管理长效机制。
　　这包括完善的分税制度、严格的政府债务约束机制、完善的债务管理机制等。只有多方位、全过程地对地方政府债务实施有效管理，才能力求实现标本兼治。
　　6防范地方融资平台风险，要抓紧处理平台存量贷款风险。
　　对公共设施建设周期长、收益低、还款难的问题，必须要抓紧按照"谁举债、谁负责"的原则，区别不同情况处理存量债务。对无力按期偿还的债务，地方政府可以在财政预算内安排专门款项逐步还债或者变卖国有资产还债。最后，中央政府是我国地方政府债务的最终"兜底人"，中央政府可以通过转移支付方式对地方政府进行偿债补助。
　　7防范地方融资平台风险，金融机构应当提升内控水平。
　　要根据银监会的风险提示，及时掌握平台贷款还贷的风险隐患，推动地方政府采取优质资产置换、平台公司再融资等措施，有效落实到期债务还款来源，并按月上报到期贷款偿还情况。
　　8对地方融资平台贷款的期限调整，商业银行应格外慎重。
　　商业银行应将平台贷款按期收回作为首要目标和选择，而期限调整只能是在无法按期收回全部或部分贷款情况下的第二位的选择。调整还款期限务必要严格标准、审慎操作，防止因滥用期限调整而衍生出更大的信用风险、政治风险。
　　9为防范地方融资平台风险，金融机构必须严格控制地方融资平台贷款的增长，要防止地方融资平台长期贷款与银行短期存款的严重错配。
　　为此，金融机构要根据长期存款的增加额来确定地方融资平台长期贷款的增加额，这样才能切实防止存贷款期限错配的风险。
　　10为防范地方融资平台风险，加强政府负债管理，建立财政与金融之间的"防火墙"十分必要。
　　鉴于以土地为抵押物的过度融资风险向政府和银行集中，使财政和金融成为一对"连体婴儿"，必须建立财政与金融之间的"防火墙"。要防止地方官员任期内寅吃卯粮、无度举债，最后将"包袱"扔给后人和金融部门，酿成更大的财政债务和金融不良贷款风险。为此，金融部门对地方融资平台的贷款，必须严把审贷关，凡无还贷可靠来源的，金融机构应一律拒绝贷款。

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