各级党委、人大、政府、法院、检察院以及政府各相关职能部门都设有信访受理机构，但这些机构之间不存在严格意义上的上下级关系，工作上也很难统一协调、形成合力。另外，各信访机构对行政机关开展工作也不能实现有效的制约能力。机构设置的不合理、权力配置不到位，导致信访部门开展工作心有余而力不足，信访办往往成了“收发室”或者“传达室”。

　　（四）司法领域存在的问题对信访产生的不良影响。

　　我国信访受理机构受理的信访有很多事诉讼类信访。这些案件本来应该在司法程序中得到解决，但因为司法领域存在的办案质量不高、司法不公等问题，导致大量权利受损的公民转而通过信访制度来救济自己的权利。甚至，有些公民在提起诉讼的同时开始了信访。司法不能有效维护社会公正、司法在社会中的权威缺失，使得公民寄希望于政府中的“青天大老爷”能帮助维护自己权利，实际上是从“法治”走向“人治”的开倒车。

　　二、日本行政苦情制度及其特点

　　纵观世界各国，尤其是发达国家中，日本的苦情制度同我国的信访制度存在相似之处。我们可以从分析日本苦情制度入手，结合我国实际，探寻我国信访制度改革的道路。

　　在日本，苦情处理，是指就行政机关的业务听取私人的不平、不满等苦情，并对该苦情采取某种对策。⑤而狭义上的苦情制度，是指特别设立的苦情处理机关根据来自国民的苦情申诉，在进行必要的调查的基础上，将苦情的内容通知有关机关，为谋求其解决而采取劝告、调停等必要的措施。⑥

　　日本关于苦情制度的法律规定：

　　（一）苦情处理机关的设置。

　　从第三人的角度承担苦情处理的，是总务厅所进行的苦情处理。总务厅对有关各行政机关等的“有关苦情的申诉，进行必要的斡旋”。⑦具体该项工作由总务厅行政评价局承担。

　　此外，基于《行政咨询委员会法》还设置了行政咨询委员。行政咨询委员，根据总务厅长官的委托，设置于全部市町村，委员基于有关行政机关业务的苦情咨询，对申诉人进行必要的建议，并将该苦情通知总务厅及该有关行政机关。⑧

　　最后，日本还在地方试探性建立与苦情制度相配套的行政监察员制度。比如，根据川崎市1990年制定的《市民行政监察员条例》，行政监察员依据苦情申诉或者职权开始其行动，实地调查，进而提出进行改善劝告、表明请求一般性制度改善的意见。以便充分发挥行政机关的主观能动性。

　　（二）日本关于苦情处理程序的规定。

　　日本行政法对苦情处理程序的规定严格，具体而言包括：

　　1、苦情的申诉、受理。任何人，不论个人还是团体，对于行政机关的决定不服或者不满的，都可以提出苦情申诉；2、调查程序。苦情受理机构需认真听取申诉人提供的情况，如果认为有必要，可以照会有关行政机关，要求其对被申诉的行政处理提供资料、作出说明，以查明有关实际情况；3、苦情调停。根据所掌握的事实情况，如果有必要，则进行调停，但调停对于双方当事人并无法律上的拘束力，同时对于正在调查的案件、法院正在审理的案件、法院已经判决的案件，不能调停；4、协调与不服审查的关系。若当事人的苦情申诉可以通过不服审查或其他不服申诉制度予以处理，应向当事人作出说明，由其选择；5、保密。因为行政相对人往往处于劣势，出于保护相对人的考虑，申诉人不愿告知其姓名时，或者机构认为有关内容不适宜告诉相关行政机关时，则相关人员应当给予保密。

　　相比于我国的信访制度，日本苦情制度有其先进性：

　　首先，日本的苦情制度和地方试行的行政监察员制度，调动起了行政机关的主观能动性。在这样的制度下，行政机关不仅仅是被动的接收苦情申诉人的苦情申诉，还能根据这些申诉主动展开调查，或调停，或提出改善意见，在动态中逐步促进行政更符合公民要求。

　　其次，日本苦情制度在机构设置人员配备上具有专门性。日本对于苦情受理机关的设置并不像中国那样零散，其设有专门部门，如总务厅行政评价局。其对工作人员的选拔也非常严格，确保人员素质能够胜任该项工作。并且，苦情受理机构之间权责划分明确，不容易出现部门之间推诿扯皮的现象。

　　第三，日本的苦情制度具有很高的规范性。日本对于苦情制度的法律规定非常细致，不仅对于基本的关于苦情处理的程序和内容有规定，乃至相关配套举措也有规定。严密的法律规定，为公民行使权利提供了指引，也为相关机构和人员受理苦情申诉提供了准则。

　　三、我国信访制度改革的路径

　　结合以上对中国信访制度和日本苦情制度的比较，我们可以看出，中国的信访制度在发挥重要作用的同时，也存在着许多弊病，需要我们通过改革来加以完善。而改革除需要大环境的改善之外，比如司法体制改革作为配套，也需要信访制度自身的改革，如给予其准确的功能定位、整合信访机构、法治化建设等等。具体而言，我们需要做以下几方面的改革：

　　（一）给予信访制度准确的功能定位。

　　根据《信访条例》，过去我们对信访的定位模糊，既是公民行使监督权的工具，又是公民实现权利救济的工具。功能的定位不清导致实践中的混乱。而信访制度在实践中的发展趋势是越来越倾向于公民权利救济的手段。在日本，盐野宏主编的《行政救济法》将苦情制度纳入其中，也是凸显了行政苦情制度权利救济的功能。因此，我们对于信访制度的下一步改革，首先应确定其权利救济的功能定位。这既能使信访部门有针对性地受理信访和开展工作，也是信访制度从繁杂的业务中理出头绪，提高效率，更好地发挥作用的前提。