（三）外部经济、社会环境的不可持续性。外部经济、社会环境的平等是实现可持续减贫的必要条件，它的有效供给和平等分配对新疆贫困地区的全面发展起着不可替代的作用。概括起来，导致新疆贫困人口返贫的外部经济社会环境主要有以下几个方面：一是扶贫政绩考核制度不完善，导致地方政府在扶贫过程中只重脱贫数量，不重脱贫质量；在扶贫绩效的考核中，只重经济扶贫，不重文化、教育、生态扶贫，人为割裂扶贫资金的经济效益与社会效益、生态效益的联系。扶贫项目的实施，不仅没有形成脱贫人口自我发展的能力，帮助他们脱贫致富，反而因为严重的环境污染和生态破坏等加剧了贫困；二是社会保障体系建设滞后，脱贫人口一遇到重大的自然灾害或者生一场大病，就会重新沦为贫困人口。新疆农村地区的社会保障水平普遍较低，贫困地区更是处于一种落后的、分散的低水平状态。脱贫户一旦生病，就会因缺乏医疗保障、支付不起医药费而再次陷入贫困，而日益抬高的教育费用也使得一部分农民一筹莫展，相当一部分农民因支付高昂的子女教育费用而重新沦为贫困之中。因病返贫、因学返贫成了新疆贫困人口居高难降的一个主要原因。

　　二、新疆现有减贫模式中无法回避的两个问题

　　整村推进作为我国新阶段扶贫最基本的模式，已经成为推动贫困地区经济社会发展的重要举措。应该说，整村推进在引领新疆贫困地区兴村富民的道路上，发挥了巨大的作用，给贫困地区带来了生机与活力。但是，随着扶贫开发工作进入新的历史发展阶段，新疆的扶贫开发工作也面临新的形势和困难。

　　（一）以政府为单一主体，农户参与度低。参与式整村推进作为新疆新时期重要的扶贫方式，吸取了新疆扶贫开发六十年来的经验和教训，实现了从“输血”到“造血”的根本性转变，是一种确保扶贫开发经济效益的最大化和扶贫开发社会效益的最优化的扶贫方式，对于集中有限的扶贫资源，有重点地解决贫困问题，特别是增强贫困农户及乡村自我发展能力有明显的作用。但应该注意的是，整村推进模式在具体的实施中仍存在一些问题。目前在新疆贫困地区，由于农户的积极性不高，参与程度低，扶贫工作“多数是政府行为而不是社会行为”，有限的资金并没有发挥出充分的作用，从而影响扶贫的进度。农民的参与积极性没有被充分地调动起来，在扶贫项目的选择和实施中，仍然是县、镇、乡政府发挥主导作用。如此决定的扶贫项目，更多反映的是上级政府部门的主观要求，规划决策的盲目性较大，往往并不符合贫困村的实际，也不符合当地农户最迫切的需要，其更多体现的是有关部门的政绩。

　　整村推进的理想效果是广泛征求贫困户的意见，通过农户的深度参与，在项目的规划和实施中提高农民的组织化程度，从而提高农民进入市场的能力。但目前的扶贫，由于农民的参与程度低，在项目的规划和实施过程中没有形成某种形式的组织，因而在项目完成后，农户往往又恢复了原来的分散状态，组织化程度没有提高。因此，不仅没有形成持续发展的能力，而且很容易因为各种天灾人祸返贫。

　　（二）缺乏载体，农业技术推广成本高。长期以来，物质扶贫作为新疆扶贫开发的首选战略，通过贴息贷款、财政发展基金和以工代赈专项基金等扶贫方式不同程度地满足了贫困地区的物质需要，也在一定程度上推动了贫困地区的发展。但是，这种纯物质的大包大揽的扶贫方式，一方面增加专项扶贫开支而导致更严重的财政负担；另一方面也不利于扶贫对象自身创新能力和奋斗精神的培养，无益于贫困地区从根本上摆脱窘境，也难以推动贫困地区的可持续发展。

　　新时期新疆扶贫开发应该实现“授之以鱼，不如授之以渔”，从“输血”到“造血”的根本性转变。目前，贫困户种植的作物主要包括粮食、蔬菜、瓜果、棉花等，按理说提高收入应该不难，但是由于贫困地区农业生产的商品化程度较低，单一品种的农作物的种植面积和专业化水平也相应较低，遇到收成不好的时候，解决温饱都成问题。当遇到丰收的年份，又因为信息闭塞不知道市场行情，而导致“丰产不丰收”，“谷贱伤农”。面对新疆这样的特殊情况，就需要提高农民的组织化水平，为农户建立一个顺畅的需求表达渠道，将农户对于农业技术、市场信息的多元化需求进行整合。如此，上级部门才有可能透过这个组织载体进行专业化的农业技术培训、示范、咨询等，既能够使政府的技术供给与农户的技术需求匹配，也能够节省面对分散的单个农户的技术推广成本。同时，自发组织起来的农民，通过参与县、镇、乡各级政府的农业技术规划和农业政策制定，既能够有效监督政府的公共决策和资源分配，提高农户的积极性，也能够在参与中提高农民的能力，做到真正意义上的减贫。

　　三、构建可持续减贫新模式——“整村推进+农民专业合作社”

　　农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。合作社以农民为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务，承担了农业技术推广过程中“一家一户办不了，社区组织统不了，政府部门包不了”的任务，是农业技术和市场信息的重要载体，对贫困地区的发展有着重要的作用。